Dingeldey Der aktivierende Wohlfahrtsstaat

Governance der Arbeitsmarktpolitik in Dänemark, Großbritannien und Deutschland
1. Auflage 2011
ISBN: 978-3-593-41123-1
Verlag: Campus
Format: PDF
Kopierschutz: 1 - PDF Watermark

E-Book, Deutsch, Band 24, 541 Seiten

Reihe: Schriften des Zentrums für Sozialpolitik Bremen

Das neue wohlfahrtsstaatliche Leitbild aktivierender Arbeitsmarktpolitik zielt auf Beschäftigungsfähigkeit und knüpft finanzielle Leistungen an die Pflicht zur Arbeitsuche. Irene Dingeldey untersucht entsprechende Reformen in Deutschland, Großbritannien und Dänemark seit den 1990er-Jahren. Ihre Ergebnisse untermauern das Entstehen verschiedener Aktivierungsvarianten, die jeweils durch die Flexibilisierung der Arbeitsformen, den Ausbau finanzieller Anreize oder soziale Dienstleistungen geprägt sind. Welche Variante umgesetzt wird, hängt von den institutionellen Ausgangsbedingungen ab sowie von der Form der Einbindung verschiedener staatlicher und gesellschaftlicher Akteure.

Autoren/Hrsg.

Dingeldey, Irene

Inhaltsverzeichnis

Inhalt

Vorwort13

Einleitung17

I. Reflexion des wohlfahrtsstaatlichen Wandels und der Arbeitsmarktpolitik in der wissenschaftlichen Literatur

1.Neue wohlfahrtsstaatliche Leitbilder und Paradigmen33
1.1Social Investment State34
1.2Aktivierender Sozialstaat36
1.3Enabling State38
1.4Workfare State39
1.5Zwischenresümee40
2.Staat, Steuerung und Governance42
2.1Zum Wandel von Staatlichkeit und politischer Steuerung44
2.2Governance-Diskurs47
2.3Neue Staatsvorstellungen55
2.4Zwischenresümee58
3.Forschungsstand zum Wandel des Wohlfahrtsstaates und der Arbeitsmarktpolitik60
3.1Verschiedene Konzeptionen des Wandels von Wohlfahrtsstaatlichkeit61
3.2Das "Dependent Variable Problem"66
3.3Erklärungsansätze zur Entwicklung des Wohlfahrtsstaates und zum Erfolg von Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik77
3.4Zwischenresümee96
4. Fazit zur Reflexion der wissenschaftlichen Literatur99

II. Theoretisch konzeptionelle Entwicklung eines vergleichenden Forschungsdesigns

5. Der Wohlfahrtsstaat: Eine steuerungstheoretisch orientierte Rekonstruktion verschiedener Paradigmen106
5.1Der Wohlfahrtsstaat als eigenständiger moderner Vergesellschaftungstypus107
5.2Akteurbezogene Systematisierung von Governance und Steuerungsformen113
5.3Idealtypische Rekonstruktion des fürsorgenden und des aktivierenden Wohlfahrtsstaates128
5.4Konkretisierung der Fragestellung und der Forschungshypothesen137
6. Zur näheren Bestimmung von Wandel, Konvergenz und Divergenz139
6.1Wandel als Paradigmenwechsel139
6.2Regimewechsel, Pfadwechsel oder pfadabhängige Entwicklung142
6.3Konvergenz oder Divergenz153
6.4Konkretisierung der Fragestellung und der Forschungshypothesen155
7. Diskursorientierte Erweiterung des akteurzentrierten Institutionalismus als Erklärungsansatz157
7.1Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus und die Analyse wohlfahrtsstaatlichen Wandels159
7.2Länderspezifischer Reformdiskurs: Struktur und Inhalt162
7.3Entwicklung eines Variablenmodells, Konkretisierung der Fragestellung und der Forschungshypothesen164
8. Anlage des vergleichenden Forschungsdesigns168
8.1Begründung des empirischen Untersuchungsfeldes: Arbeitsmarktpolitik und ihre Koordination mit der Familien- und Steuerpolitik168
8.2Begründung der Länderauswahl und vergleichende Methode172
8.3Operationalisierung der Aktivierungsvarianten und Reformprofile als "abhängige Variable"176
8.4Operationalisierung der unabhängigen Variablen183
8.5Erhebungsmethoden, Datengrundlagen und Erläuterung der Darstellung der empirischen Ergebnisse187

III. Auf dem Weg zum aktivierenden Wohlfahrtsstaat? Varianten nationaler Policy-Profile und Erwerbsmuster

9. Dänemark: Universelle Kommodifizierung durch umfassende soziale Befähigung194
9.1Reformschwerpunkte dänischer Aktivierungspolitik seit 1994196
9.2Universalisierung von Arbeitsmarktbefähigung und Arbeitspflicht200
9.3Moderate Reorganisation des Staates: Dezentralisierung, partielle Privatisierung plus Konsolidierung
holistischer Steuerung217
9.4Hohe und zunehmend egalitäre Arbeitsmarktteilhabe und Beschäftigung226
9.5Zusammenfassung: Paradigmenwechsel als weitgehend pfadabhängige Entwicklung233
10.Großbritannien: Gesteigerte Arbeitsmarktteilhabe durch "Making Work Pay"238
10.1Reformschwerpunkte britischer Aktivierungspolitik seit 1996240
10.2Selektiver Arbeitszwangs plus finanzielle Arbeitsanreize244
10.3Starke staatliche Re-Regulierung: marktförmige Leistungserbringung plus Ausbau von Policy-Koordination265
10.4Ausweitung der Beschäftigung, aber Polarisierung der Erwerbsmuster und Arbeitszeiten272
10.5Zusammenfassung: Aktivierung als Kombination pfadabhängiger und pfadbrechender Veränderungen279
11.Deutschland: Dualisierung und Flexibilisierung als residuale Aktivierungspolitik283
11.1Reformschwerpunkte deutscher Aktivierungspolitik seit 1998284
11.2Leistungskürzungen, punktueller Arbeitszwang und Ausweitung flexibler Erwerbsformen289
11.3Moderate Vermarktlichung und geringe Policy-Koordination314
11.4Geringes Beschäftigungsniveau, Polarisierung der Erwerbsmuster und Arbeitszeiten323
11.5Zusammenfassung: Kontinuität und selektive Pfadbrüche hin zum Aktivierungsparadigma329
12.Konvergente Divergenz: Der aktivierende Wohlfahrtsstaat und seine Varianten334

IV. Governance of Politics: Arbeitsmarktpolitische Reformprozesse im Ländervergleich

13.Globale Herausforderungen und internationaler Diskurs351
13.1Veränderungen der Weltwirtschaft und gesellschaftliche Modernisierung351
13.2Aktivierungspolitik in den Politikempfehlungen der OECD und der EU357
14.Dänemark: Konsens und Co-Governance363
14.1Minderheitenregierungen und korporatistische Einbindung der Tarifpartner364
14.2Anfang der 1990er Jahre: Arbeitsmarktkrise, diskursive Akzeptanz des Aktivierungsparadigmas und Aufbau von Verhandlungsnetzwerken367
14.3Ende der 1990er Jahre: Vollbeschäftigung und parteiübergreifender Konsens bezüglich des Primats der Arbeitsmarktintegration378
14.4Seit Mitte der 2000er Jahre: Punktuelles Aufbrechen von Konsens und Co-Governance384
14.5Zusammenfassung: Umfassende Reformfähigkeit durch Konsens und Kooperation385
15.Großbritannien: Dominanz unilateraler Regierungsentscheidungen388
15.1Einparteienregierungen ohne starke Veto-Spieler389
15.2Mitte der 1990er Jahre: Steigende Arbeitslosigkeit, Kritik an "Welfare Dependency" im Diskurs sowie "Strong State Politics"392
15.3Ende der 1990er Jahre: Wirtschaftliche Konsolidierung, "Welfare to Work" Diskurs und Netzwerkaufbau zur Legitimationsbeschaffung397
15.4Seit Anfang der 2000er Jahre: Expansive Wirtschaftssteuerung, Aus- und Weiterbildungsoffensive sowie Grenzen hierarchischer Steuerung406
15.5Zusammenfassung: Hierarchische Steuerung als Beschränkung bei der Verwirklichung sozialer Befähigung413
16.Deutschland: Mangelnder Reformkonsens und Verhandlungszwang416
16.1 Hohe Anzahl von Veto-Spielern und Probleme der Konsensfindung417
16.2Ende der 1990er Jahre: Geringer Reformwille, Dissens bezüglich der Reformschwerpunkte sowie Missmanagement von Co-Governance420
16.3Anfang der 2000er Jahre: Verschärfung der arbeitsmarktpolitischen Probleme, Hartz-Kommission sowie erzwungene Kompromissfindung 430
16.4Seit Mitte der 2000er Jahre: Konsolidierung des Reformpfades439
16.5Zusammenfassung: Suboptimale Lösungen durch verschiedene Formen der Co-Governance442
17.Vergleichende Erklärungen auf der Basis eines diskursiv erweiterten akteurzentrierten Institutionalismus445

V. Resümee und Ausblick

18.Relevanz der Ergebnisse für die verschiedenen Forschungskontexte und die Politik457

Abkürzungsverzeichnis471
Tabellenverzeichnis476
Übersichtsverzeichnis478
Abbildungsverzeichnis480
Literatur482
Anhang538

Leseproben

Zentrale Ziele des Wohlfahrtsstaates sind die Gewährleistung sozialer Rechte und der soziale Ausgleich (Kaufmann 1997: 22; Marshall (1949) 1963). Um diese Ziele erfüllen zu können, muss der Wohlfahrtsstaat zwischen den verschiedenen Gesellschaftsbereichen Staat, Markt und Familie und den diesen zu Grunde liegenden widersprüchlichen Funktionsbedingungen vermitteln (Kaufmann 2002b: 278). Angesichts der sich verändernden wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen ist dazu eine beständige Anpassung der konkreten Ausgestaltung sozialer Rechte wie auch wohlfahrtsstaatlicher Institutionen und Programme an neue Bedürfnisse und Herausforderungen notwendig. Das von Wolf Biermann formulierte Paradoxon der Notwendigkeit von Wandel als Voraussetzung für Kontinuität charakterisiert daher äußerst treffend die Dynamik der Wohlfahrtsstaatsentwicklung.

In der vielfach als goldenes Zeitalter des Wohlfahrtsstaates bezeichneten Nachkriegszeit galt der fürsorgende oder versorgende Wohlfahrtsstaat als dominantes Paradigma für sozialstaatliches Handeln in den westlichen Ländern. Folgt man der Argumentation von Esping-Andersen (1990) und anderen (Bonoli 2007b: 25), wurden der Ausbau der Dekommodifizierung, also die Existenzsicherung unabhängig von Markteinkommen, sowie die Angleichung der Markteinkommen über sozialstaatliche Umverteilung als zentrale sozialpolitische Ziele verfolgt. Dies basierte auf einem Verständnis des Staates als planendem oder steuerndem Interventionsstaat, der unter anderem mit Hilfe der keynesianischen Makrosteuerung, die entsprechenden ökonomischen Voraussetzungen in Form von wirtschaftlichem Wachstum und Vollbeschäftigung schaffen sollte (Dingeldey 2006b). Die verschiedenen von Esping-Andersen (1990) als liberal, konservativ-korporatistisch und sozialdemokratisch-universalistisch typologisierten Wohlfahrtsstaatsregime belegen dabei, dass die entsprechenden Ziele in den einzelnen Ländern nicht nur im Rahmen unterschiedlicher historisch gewachsener institutioneller Arrangements entlang verschiedener Normen und Prinzipien umgesetzt, sondern auch jeweils mit durchaus unterschiedlichem Erfolg erreicht wurden.

Spätestens seit den 1970er Jahren entstanden jedoch neue Herausforderungen und soziale Problemlagen, welche die mit dem Paradigma des fürsorgenden Wohlfahrtsstaates verbundenen Ziele und Instrumente sowie das damit einhergehende Problemlösungspotential generell in Frage stellten. Zu nennen sind hier unter anderem die zunehmende Internationalisierung der Wirtschaft, welche die keynesianische Steuerung restringierte beziehungsweise deren weitgehendes Versagen bei der Beseitigung der Massenarbeitslosigkeit verdeutlichte (Scharpf 1987). Ferner wurde die Finanzkrise des Staates unter anderem auf permanent steigende wohlfahrtsstaatliche Ausgaben zurückgeführt. Damit wurden vor allem kompensatorische, finanzielle Leistungen beziehungsweise das Ziel einer umfassenden Dekommodifizierung zunehmend diskreditiert. Gleichzeitig zeigten die etablierten Instrumente und Programme Defizite hinsichtlich der Absicherung so genannter neuer sozialer Risiken, die aufgrund der zunehmenden Prekarisierung von Erwerbstätigen sowie der Auflösung der traditionellen Familienformen entstanden (Bonoli 2007a; Pierson 2001a).

Vor diesem Hintergrund entwarfen sowohl nationale als auch internationale Akteure neue wohlfahrtsstaatliche Leitbilder, um die konkreten Ziele sowie Programme und Institutionen an die veränderten Herausforderungen anzupassen. Seit Ende der 1980er Jahre werden die entsprechenden Reformdiskurse von Seiten der OECD oder der EU durch die Entwürfe einer "Active Society" oder "Activating Policies" (Lefresne 1999; OECD 1989) geprägt. Die diesen Entwürfen zu Grunde liegenden Ideen wurden nicht zuletzt von ideologischen Wegbereitern und Politikberatern der nationalen Regierungen und Parteien entwickelt und beeinflusst. Beispielhaft zu nennen sind hier Publikationen, die einen "Social Investment State" (Giddens 1998a) oder einen "Enabling State" (Gilbert/ Gilbert 1989; Gilbert 2002) als Ziel des Wandels skizzierten beziehungsweise dahingehende Entwicklungen positiv bewerteten. Andere wiederum haben die entsprechenden Reformpolitiken als Transformation vom "Keynesian Welfare State to the Schumpeterian Workfare State" (Jessop 1994) kritisch kommentiert. Als am wenigsten normativ überfrachtet kann in diesem Zusammenhang die These des wohlfahrtsstaatlichen Paradigmenwechsels vom "fürsorgenden zum aktivierenden Staat" betrachtet werden (Dingeldey 2006b).

Grundlegend für die genannten Entwürfe ist, dass sozialstaatliche Ziele wie Freiheit und Gleichheit im Sinne einer Steigerung der Eigenverantwortung und sozialer Teilhabe reinterpretiert werden. Im Rahmen einer Politik, die sozialen Risiken präventiv begegnen will, werden die im Rahmen einer fürsorgenden Sozialpolitik gewährten universalisierten Rechtsansprüche auf standardisierte materielle Leistungen abgebaut und durch individualisierte und konditionalisierte Leistungen ersetzt. Im Vordergrund steht dabei die Arbeitsmarktaktivierung, womit die Kommodifizierung der Individuen zum vorrangigen Ziel staatlicher Steuerungsintentionen wird. Der bereits vollzogene Übergang zu einer angebotsorientierten Wirtschaftssteuerung wird nunmehr durch einen massiven Umbau hin zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik ergänzt und das Vollbeschäftigungsziel weitgehend durch das Ziel der Förderung von Beschäftigungsfähig ersetzt.

Bislang noch wenig Aufmerksamkeit fand dabei, dass das neue Paradigma neben dem Wandel von Welfare auch einen Wandel von State impliziert. Das zweite oben angeführte Zitat des ehemaligen deutschen Kanzleramtsministers Bodo Hombach unterstreicht jedoch genau diesen Aspekt, indem die veränderten sozialstaatlichen Zielsetzungen mit dem Wandel des Steuerungsmodells beziehungsweise von Governance verbunden werden. Dies lässt sich vordergründig auf die Arbeitsteilung zwischen staatlichen und privaten Akteuren beim Regulieren, Erbringen und Finanzieren sozialer Leistungen beziehen. Wesentlicher erscheint jedoch eine damit einher gehende Neudefinition der Rolle des Staates.