Darstellung wesentlicher aufsichtsrechtlicher Vorgaben
E-Book, Deutsch, 216 Seiten, E-Book
ISBN: 978-3-7910-4972-4
Verlag: Schäffer-Poeschel Verlag
Format: EPUB
Kopierschutz: Wasserzeichen (»Systemvoraussetzungen)
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1 Einführung
2 Grundlagen der Bankenregulierung
3 Vorgaben zur Risikosteuerung
4 Sanierung und Abwicklung
2 Grundlagen der Bankenregulierung
2.1 Entwicklung der Bankenregulierung
Unzweifelhaft gehören Bankgeschäfte heute zu den am stärksten regulierten Geschäftsbereichen. Das war nicht immer so. Laut Stützel (1964, Tz. 3) war in der Mitte des 19. Jahrhunderts zwar (unter anderem) der Betrieb eines Theaters Gegenstand einer besonderen gewerbepolizeilichen Kontrolle, keineswegs aber das Betreiben von Bankgeschäften, für das eine uneingeschränkte Gewerbefreiheit galt. Stabile wirtschaftliche Verhältnisse waren in vordemokratischen Zeiten offenbar weniger wichtig als die Möglichkeit zur Zensur missliebiger Meinungsäußerungen, wie man sie offenbar in einem Theater befürchten musste. Der Weg von der vollständigen Gewerbefreiheit bis zur heutigen Dichte an regulativen Vorschriften vollzog sich im Zeitablauf keineswegs gleichmäßig. Vielmehr waren es häufig konkrete Krisen, die jeweils einen deutlichen Schub in Richtung mehr Bankenregulierung nach sich zogen. Zuletzt waren die umfassende Globalisierung sowie die europäische Integration Auslöser eines weiteren Bedarfs an bankaufsichtlichen Regelungen. Das erste für Deutschland einigermaßen umfassende Aufsichtsrecht entstand nach der Bankenkrise 1931. Die wirtschaftliche Stabilität war angesichts der deutschen Hyperinflation 1923 und des New Yorker Börsencrashs 1929 ohnehin angeschlagen, nun führte die unangemessene Relation von verfügbarem Eigenkapital und eingegangenen (Groß-) Kreditpositionen im Juli 1931 zur Pleite der Danat-Bank und in der Folge zu einem Run auf andere Banken (Schütte 2019). Zunächst in Form einer Notverordnung, dann 1934 durch das Kreditwesengesetz (KWG) wurden alle Unternehmen, die das Bank- oder Sparkassengeschäft betrieben, einer Aufsicht unterworfen. Im Gegensatz zur heutigen Dichte an bindenden, quantitativen Vorschriften ermächtigte seinerzeit das KWG die aufsichtführenden Instanzen zur Ausfüllung erheblicher Spielräume, welche die Aufsicht allerdings keineswegs durchgängig ausschöpfte. Insbesondere wurde von der Ermächtigung zur Beschränkung des Verschuldungsgrades nach § 11 Abs. 1 KWG-1934 nie Gebrauch gemacht (Deutsche Bundesbank 1962, S. 3). In der Nachkriegszeit gab es zahlreiche Reforminitiativen, die aber erst mit der umfassenden Neuformulierung des KWG im Jahr 1961 zu einem vorläufigen Abschluss kamen. Mit der Einführung des KWG ging das Inkrafttreten von Grundsätzen des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen (BAKred) über das Eigenkapital und die Liquidität (Deutsche Bundesbank 1962) einher. Die quantitative Risikobegrenzung bestand in der Beschränkung des Kreditvolumens auf das 18-Fache des haftenden Eigenkapitals. Die in den damaligen Grundsätzen fixierten Anforderungen muten nach heutigen Maßstäben insbesondere deshalb etwas holzschnittartig an, weil die Risiko- und Eigenkapitalmessung unmittelbar am handelsrechtlichen Jahresabschluss ansetzte. Gleichwohl ist es eine Anmerkung wert, dass in Deutschland bereits 50 Jahre vor einer europaweiten Regelung verbindliche Liquiditätsregeln in Kraft gesetzt wurden (vgl. Abschnitt 2.4.1.3). Einen deutlichen Schub erhielt die Bankenregulierung durch die Herstatt-Pleite im Jahr 1974. Das private Kölner Bankhaus hatte sich in dramatischem Umfang mit Devisentermingeschäften verspekuliert. Die Abwicklung der Krise legte mindestens drei Schwächen des Bankensystems offen: Ungeachtet der geltenden Grundsätze des BAKred reichte das haftende Eigenkapital der Herstatt-Bank offenbar nicht aus, um die Verluste aus den Devisengeschäften aufzufangen. Ursächlich dafür war, dass Risiken aus Handelsgeschäften nicht der Eigenmittelregulierung unterworfen waren, sodass Preisrisiken im Allgemeinen und vorliegend Wechselkursrisiken im Besonderen nicht begrenzt waren und folglich nicht aufgefangen werden konnten. Zwar gab es bereits seit 1966 den Gemeinschaftsfonds des privaten Bankgewerbes (den sogenannten Feuerwehrfonds, Kaserer 2000, S. 172), der Verluste auf Einlagen von Privatpersonen ausgleichen sollte; die Dotierung dieses Fonds war aber allzu spärlich bemessen. Daher war es nur zu verständlich, dass die Herstatt-Pleite einen veritablen Bank-Run auslöste. Die Abwicklung der Herstatt-Bank hatte auch erhebliche grenzüberschreitende Implikationen. Zum einen waren US-amerikanische Banken, die ihre Leistungen aus den Termingeschäften bereits erbracht hatten, von den allfälligen Gegenleistungen abgeschnitten (Der Spiegel 1975c, S. 67), sodass es bei diesen Banken zu Ausfällen kam. Zum anderen entstanden in den USA Rechtsstreitigkeiten um den Zugriff auf einschlägige Aktiva der Chase-Manhattan Bank, der amerikanischen Korrespondenzbank von Herstatt. Strittig war u. a., ob insolvenzrechtliche Privilegien für »Banking Corporations« angesichts der Herstatt-Rechtsform einer Kommanditgesellschaft auf Aktien anzuwenden waren (Becker 1976, S. 1293). Auch wenn einige Autoren die Systemrelevanz des Herstatt-Falls bezweifeln (vgl. Kaserer 2000, S. 181 ff.), so war er doch Auslöser für weitreichende Regulierungsinitiativen. Dies betraf zunächst die Begrenzung von Marktrisiken. Die Einbeziehung von Wechselkursrisiken erfolgte fast unmittelbar; bereits am 30.08.1974 trat die Neufassung von Grundsatz Ia des BAKred in Kraft, demzufolge nun offene Devisenpositionen 30 % des haftenden Eigenkapitals nicht überschreiten durften. Mit Blick auf die Einlagensicherung hatte die Bundesregierung schon 1968 die Einführung eines für alle Banken verbindlichen Einlagensicherungsfonds gefordert (Bundesregierung 1968, S. 143), allerdings nur mit einer Absicherung in Höhe von bis zu 10.000 DM (Bundesregierung 1968, S. 144) – was in der Hauptsache den Leistungen des bereits existierenden Feuerwehrfonds entsprach. Im Nachgang der Herstatt-Krise folgten die privaten Banken dem politischen Druck und errichteten den Einlagensicherungsfonds des privaten Bankgewerbes mit dem unglaublich klingenden Versprechen, jedem Gläubiger Einlagen in Höhe von bis zu 30 % des haftenden Eigenkapitals des jeweiligen Instituts zu ersetzen, freilich ohne einklagbaren Rechtsanspruch (Luz et al. 2020a,§ 23a KWG, Tz. 25). Eine flächendeckende gesetzliche Einlagensicherung wurde hingegen erst 1998 durch die Umsetzung der Einlagensicherungsrichtlinie 19941 auf europäischer Ebene geschaffen. Von weniger einschneidender Bedeutung war die Gründung der Liquiditätskonsortialbank, welche solchen Instituten, die trotz guter Bonität in Liquiditätsengpässe gerieten, Überbrückungskredite zur Verfügung stellen sollte.2 Schließlich lieferte die Herstatt-Krise den Anstoß zur Gründung des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht (Basel Committee for Banking Supervision, BCBS) mit dem Ziel der Stärkung der internationalen Finanzstabilität. Im Mittelpunkt des Basler Konkordats von 1975 (BCBS 1975) stand insbesondere die Kooperation der nationalen Aufsichtsbehörden. Der BCBS zeichnet sich seither durch einen stetigen Ausstoß an Regulierungsinitiativen aus,3 wobei die Anzahl der veröffentlichten Papiere pro Jahr ziemlich kontinuierlich zunimmt (Luz et al. 2020a, Einführung, Tz. 167). In der Phase nach der Herstatt-Pleite verlief die Fortentwicklung der Bankenregulierung viele Jahre lang in einigermaßen geordneten Bahnen. Die Globalisierung und noch konkreter die Europäisierung ließen die Bedeutung eines einheitlichen Spielfelds (eines »Level Playing Field«) für Bankgeschäfte zunehmen. Meilensteine aus dieser Phase sind die Basler Empfehlungen zur Eigenkapitalausstattung aus den Jahren 1988 (»Basel I«) bzw. 2004 (»Basel II«) sowie deren Umsetzung durch Europäische Richtlinien und die nationale Gesetzgebung. Der externe Schock der Bankenkrise 2007/08 und die nachfolgende Rezession veranlassten einen weiteren Schub für die Bankenregulierung. Auslöser für die Bankenkrise war bekanntlich der US-amerikanische Immobilienmarkt. In diesem durch anhaltend niedrige Zinssätze sowie anhaltend starke Preissteigerungen gekennzeichneten Markt hatten Banken die Vergabestandards für Hypothekenkredite immer weiter abgesenkt. Über komplexe Verbriefungstransaktionen, in die überwiegend andere Finanzunternehmen investierten, verbreiteten sich nach dem Platzen der Immobilienblase und dem gleichzeitigen Anstieg der Zinssätze die Ausfälle über die internationalen Bankenmärkte. Angesichts der Intransparenz der mit den gehandelten Instrumenten verbundenen Risiken schwand das Vertrauen der Marktteilnehmer und damit die Liquidität auf dem Interbankenmarkt. Mangelnde Liquidität und unzureichende Eigenkapitalpuffer führten schließlich zu zahlreichen Bankenschieflagen. Die Sorge um eine noch weiter gehende Ausbreitung der Krise nötigte in vielen...
