Erlingsson / Karlsson / Wide Demokratirådets rapport 2022: Den lokala demokratins vägval

1. Auflage 2022
ISBN: 978-91-88637-78-9
Verlag: SNS Förlag
Format: EPUB
Kopierschutz: 6 - ePub Watermark

E-Book, Swedish, 242 Seiten

Sveriges kommuner ansvarar för betydelsefulla och kostnadstunga verksamheter. De har därtill långtgående befogenheter och rätt att beskatta sina invånare. Kommunernas centrala roll i det svenska statsskicket ställer därför höga krav på en välfungerande lokal demokrati. De fyra forskarna i SNS Demokratiråd 2022 undersöker hur demokratin i landets kommuner mår. Vilka är de främsta utmaningarna? Och vilka vägval står den inför? Utifrån sin analys för de fram förslag till hur demokratin skulle kunna fungera bättre.

Gissur Ó Erlingsson är, professor i statsvetenskap vid Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet.

Autoren/Hrsg.

Erlingsson, Gissur Ó

Karlsson, David

Wide, Jessika

Öhrvall, Richard

Leseproben

Tidlösa och svårlösta problem
Redan för 60 år sedan publicerade SNS en bok med titeln Kommunaldemokratien i fara? Allt sedan dess har en lång rad statliga utredningar tillsatts för att se över och stärka både lokal demokrati och förvaltning. Ett stort antal problemområden har identifierats under de gångna sex decennierna, till exempel minskat politiskt deltagande, oro för tjänstemannavälde, kommunfullmäktiges svaga roll samt partiernas rekryteringssvårigheter och bristande sociala representativitet. Det har väckts farhågor om tilltagande maktkoncentration, och vid ett flertal tillfällen har betoningen på samlingsstyre – att samtliga partier är representerade i styrelse och nämnder – ifrågasatts. Under åren har många åtgärder föreslagits för att komma till rätta med problemen, och ute i enskilda kommuner pågår ett kontinuerligt demokratiutvecklingsarbete. Detta till trots är dagens problembeskrivningar påfallande lika dem som presenterades på 1960- och 1970-talet. De identifierade problemen tycks således vara svåra att komma till rätta med. Krockande demokratilogiker
En delförklaring till de svårlösta demokratiproblemen är, menar vi, såväl tidigare utredningars som föreslagna åtgärders varierande utgångspunkter. En analys av kommunsektorns historiska utveckling visar hur både formella och informella institutioner stegvis vuxit fram. Emellertid har de reformer som sjösatts sällan helt ersatt tidigare strukturer. Lager på lager av äldre spelregler lever därför kvar, trots att nya tillkommit. Och detta gäller inte bara politikens spelregler utan även sättet på vilket förvaltningen organiseras. En genomgång av demokratiutredningarnas problembeskrivningar och förslag visar att utredningarna sällan uttryckligt formulerar vilka demokratiska principer de bygger på och vilka värden de önskar realisera. Därför är det inte ovanligt att utredningarnas förslag bygger på motstridiga idéer om hur demokratin bör förverkligas. Således har det i kommunsektorn över tid introducerats regelverk och demokrativerktyg som bygger på skilda demokratimodeller med sinsemellan motstridiga värden och förväntningar på hur folkstyret bör fungera. Vi använder fyra demokratimodeller för att analysera demokratiutvecklingen: samlingsstyre, konkurrensdemokrati, deltagardemokrati och marknadsstyre. Idag existerar samtliga dessa modeller sida vid sida i kommunsektorn, och samtliga har en förankring i lagstiftning, informella normer och reellt agerande. Teoretiskt är det fullt möjligt att modellerna kan komplettera varandra. Men i de fall modellerna har fundamentalt skilda syner på vilka demokrativärden som ska betonas riskerar de att hamna i konflikt och direkt motverka varandras syften. För att undvika att den lokala demokratins legitimitet ifrågasätts, och för att stärka förutsättningarna för ansvarsutkrävande, anser SNS Demokratiråd 2022 att politiska beslutsfattare i stat och kommun måste bestämma sig för vilken demokratimodell de vill sätta främst. När man satt ned foten avseende vart man vill styra, blir det enklare att identifiera vilka reformer som behövs. Demokratirådets slutsats är att det inte finns något realistiskt alternativ till valdemokrati i så komplexa politiska system som svenska kommuner utgör. Demokratimodeller som inte bygger på val – som deltagardemokrati och marknadsstyre – kan förvisso i varierande grad förekomma i kommunerna. Men detta förutsätter att de i första hand utformas som kompletterande och stödjande inslag till valdemokratin. Givet vår uppfattning att valdemokratin bör ges företräde, är nästa avgörande vägval huruvida den lokala demokratin bör luta sig mot samlingsstyre eller konkurrensdemokrati. Samlingsstyret, som bygger på konsensus och partiernas gemensamma ansvar för den verkställda politiken, är den traditionella modellen på vilken kommunallagen fortfarande vilar. Konkurrensdemokratin, som bejakar partikonflikter, majoritetsstyre och parlamentarismens principer, är en modell som gradvis vuxit fram som reellt existerande praktik – men i huvudsak på informell grund. I dagsläget samexisterar samlingsstyret och konkurrensdemokratin på ett så intrikat och informellt sätt att det kan bli svårt för medborgarna att fullt ut begripa hur den lokala politiken fungerar. Detta riskerar att försvaga förutsättningarna för väljarnas ansvarsutkrävande varför vi anser att spelreglerna behöver renodlas. Därför menar vi att en renodling av konkurrensdemokratin vore önskvärd. Partierna är under press
Oavsett om vägvalet blir att styra mot samlingsstyre eller konkurrensdemokrati, kommer politiska partier att spela en huvudroll i den lokala demokratin under en lång tid framöver. Men trots att partierna är nödvändiga för demokratins funktionssätt hör de till demokratins mest utskällda och utdömda aktörer. Fastän medborgarnas förtroende för partierna kunde vara starkare, är läget inte fullt så nattsvart som det stundtals beskrivs i offentlig debatt. Förtroendet för partierna har stärkts sedan slutet på 1990-talet. Medlemsförlusterna har bromsats och i allt väsentligt planat ut sedan ett drygt decennium tillbaka. Dessutom har unga i stigande grad börjat söka sig till partierna. Tillika finns ny forskning som gör att vi kan känna viss tillförsikt när det gäller potentialen för återväxt i de politiska partierna. Samtidigt finns otvivelaktigt problem avseende de funktioner partierna bör fylla i demokratin. Rekryteringsproblemet hör till de största. Trots att de politiska uppdragen blivit färre har partier på många håll bekymmer med att hitta lämpliga kandidater till politiska förtroendeuppdrag, särskilt i mindre landsbygdskommuner. Till rekryteringsproblemet hör även brister i social representativitet, där särskilt kvinnor, ungdomar och utrikes födda är underrepresenterade bland landets kommunpolitiker. Den sociala representativiteten brister allra mest när det gäller de mest makt- och prestigefyllda uppdragen. Dessutom fördjupas problematiken av de ökande förtida avhoppen. Eftersom både unga och kvinnor är överrepresenterade bland avhopparna försämras representativiteten under mandatperiodens gång. Mycket talar för att partierna själva har en delskuld till den bristande representativiteten. De tycks inte göra tillräckligt i sitt aktivt uppsökande rekryteringsarbete, och på sina håll förefaller de mer eller mindre omedvetet utestänga underrepresenterade grupper. Våra etablerade partier har dessutom under en lång tid lidit av ett kanaliseringsproblem – en oförmåga att fånga upp medborgerligt engagemang och nya opinioner i den lokala väljarkåren. Ett uttryck för det är fragmenteringen av de lokala partisystemen. Nya lokala partier har bildats och fått framgångar, samtidigt som etablerade partier och politiska block över tid fått minskat väljarstöd. Till skillnad från förr är det idag sällsynt att ett enda parti får en majoritet av mandaten i fullmäktige, och det blir allt svårare att formera handlingskraftiga styrande koalitioner. Behov av bodelning
mellan politik och förvaltning
I takt med att den svenska välfärdsstaten expanderat har kommunerna fått en nyckelroll i förverkligandet av välfärdspolitiken. Från en tid då kommunerna präglades av rena lekmannaförvaltningar har kommunernas förvaltningar under 1900-talets senare hälft expanderat kraftigt samtidigt som de professionaliserats. Med tiden har dock avigsidor med otydliga gränsdragningar mellan politiker och tjänstemän i kommunerna blivit alltmer uppenbara. I allt väsentligt är den internationella forskningen enig om fördelarna med klara gränser. En bodelning krävs inte bara för att undvika att politiska beslut avgörs på tjänstemannanivå, utan också för att minimera riskerna för en politisering av förvaltningarna och därmed säkra att de präglas av lagenlighet, opartiskhet och rättssäkerhet. En tydlig gränsdragning är även viktig för ansvarsutkrävande. I dagsläget reglerar kommunallagen frågor som rör rättssäkerhet och kommunernas ansvar som arbetsgivare mycket sparsamt. Frågan om vilka beslut kommunala...