Grawert Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland.

Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen.
1. Auflage 2013
ISBN: 978-3-428-40518-3
Verlag: Duncker & Humblot
Format: PDF
Kopierschutz: Adobe DRM (»Systemvoraussetzungen)

E-Book, Deutsch, Band 57, 376 Seiten

Reihe: Schriften zum Öffentlichen Recht

Autoren/Hrsg.

Grawert, Rolf

Fachgebiete

• Rechtswissenschaften Öffentliches Recht Staats- und Verfassungsrecht
• Sozialwissenschaften Politikwissenschaft Politische Systeme

Inhaltsverzeichnis

1;Inhaltsverzeichnis;10
2;Einleitung: Motive und Funktionen von Abkommen im Verhältnis von Bund und Ländern;22
2.1;1. Die Erscheinung des Vertrages im Bundesstaat;22
2.2;2. Bundesstaatliche Aufgabenteilung und Aufgabenverschränkung;22
2.3;3. Politischer Föderalismus und gesellschaftlicher Unitarismus;24
2.4;4. Aufgabenverantwortung und Finanzkraft;24
2.5;5. Organisatorische Verbundenheit von Bund und Ländern;25
2.6;6. Einheitsstaatliche Regelung als Vorbild;26
2.7;7. Vertragliche Beilegung verfassungsrechtlicher Meinungsverschiedenheiten;26
2.8;8. Übergangsregelungen;27
2.9;9. Vor- und Nachteile des Vertrages als Regelungsmittel der Staatspraxis;28
2.10;10. Institutionalisierung des Vertrages;29
2.11;11. Abgrenzung des Themas;30
3;Erster Abschnitt: Begriff und Struktur des Verwaltungsabkommens;32
3.1;§ 1 Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag;32
3.1.1;1. Gegenüberstellung von Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag. Rückgriff auf die Vertragspraxis;32
3.1.2;2. Unterscheidungen des Landesverfassungsrechts;33
3.1.3;3. Abgrenzungen der Vertragspraxis;36
3.1.3.1;a) Unmaßgebliche Kriterien: Bezeichnung, Partner, Abschlußorgan;37
3.1.3.2;b) Zustimmungsbedürftigkeit;37
3.1.3.3;c) Staatsvertrag und zustimmungsbedürftiger Vertrag;42
3.1.3.4;d) Zusammenfassung;42
3.1.4;4. Unterscheidungen des Bundesrechts und der Praxis des Bundes;42
3.1.5;5. Ergebnis nach Verfassungsrecht und -praxis;45
3.1.6;6. Stellungnahmen der Literatur;45
3.1.6.1;a) Die Literatur zu Art. 59 Abs. 2 GG;45
3.1.6.2;b) Politische Landesverträge;47
3.1.6.3;c) Schrifttum zu Bund-Länder- und Länder-Verträgen;47
3.1.6.4;d) Abgrenzung nach der Verteilung der Abschlußbefugnis;49
3.1.7;7. Stellungnahmen der Rechtsprechung;50
3.1.8;8. Abgrenzung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen bei Bund-Länder-Abkommen;51
3.1.9;9. Verordnungsabkommen;54
3.1.9.1;a) Ansicht der herrschenden Lehre;54
3.1.9.2;b) Verordnungsabkommen als Staatsverträge;55
3.1.10;10. Finanzierungsabkommen;58
3.2;§ 2 Verwaltungsabkommen als Vertrag;60
3.2.1;1. Verwaltungsabkommen als unverbindliche Absprache oder als verbindlicher Vertrag;60
3.2.2;2. Verbindlichkeitskriterien für Verwaltungsabkommen;62
3.2.3;3. Richtlinien- und Normenverträge;63
3.3;§ 3 Die Vertragssubjekte der Verwaltungsabkommen;67
3.3.1;1. Eindeutig Bund und Länder als Vertragspartner ausweisende Abkommen;67
3.3.2;2. Die Bedeutung der Bezeichnungen „Bund" und „Bundesrepublik Deutschland" in Verwaltungsabkommen: Zwei- oder Dreigliedrigkeit des Bundesstaates;67
3.3.3;3. Organ-Verwaltungsabkommen;69
3.3.4;4. Schlüssigkeit der Lehre von Verwaltungsabkommen zwischen Staatsorganen;71
3.3.5;5. Vertragsfähigkeit von und Vertragsbeziehungen zwischen Staatsorganen;73
3.3.5.1;a) Voll- und Teilrechtsfähigkeit;74
3.3.5.2;b) Teilrechts- und Vertragsfähigkeit von Staatsorganen;74
3.3.5.3;c) Vertragsfähigkeit kraft Sachgemäßheit oder als Komplementärfähigkeit;77
3.3.5.4;d) Deutung des Auftretens mehrerer Staatsorgane bei Verständigungen und Vertragsschlüssen;79
3.3.6;6. Bilaterale und multilaterale Verwaltungsabkommen;81
3.3.7;7. Beteiligung nichtstaatlicher Partner an Bund-Länder-Abkommen;82
3.4;§ 4 Zur Abgrenzung der Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern von privatrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Verträgen;83
3.4.1;1. Verwaltungsabkommen als staatsrechtlicher Vertrag;83
3.4.2;2. Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag;83
3.4.3;3. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Inhaltliche Abgrenzungskriterien;85
3.4.4;4. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Staatsqualität als Abgrenzungskriterium;89
3.4.5;5. Besonderheiten des Verwaltungsabkommens nach der Rechtsqualität der Abkommenspartner;90
4;Zweiter Abschnitt: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung und Beendigung von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern;92
4.1;§ 5 Die Vertretung des Bundes beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit den Ländern;92
4.1.1;1. Abschluß- und Vertretungspraxis des Bundes;92
4.1.2;2. Vertretungskompetenz des Bundespräsidenten im Bund-Länder-Verhältnis;93
4.1.3;3. Konzentration oder Aufspaltung der Vertretungsbefugnis;95
4.1.4;4. Vertretungsbefugnis der Regierungsorgane;96
4.1.5;5. Vertretungsbefugnis anderer Bundesorgane;98
4.1.6;6. Vertretungs- und Unterzeichnungsformeln der Abkommen. Kritik der Praxis;99
4.1.7;7. Vertretung des Bundes durch ein Land;101
4.1.8;8. Überschreitung der Vertretungsmacht;102
4.2;§ 6 Die Vertretung der Länder beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit dem Bund;106
4.2.1;1. Die in den Abkommen genannten Landesorgane;106
4.2.2;2. Die verfassungsmäßigen Vertretungsorgane;106
4.2.3;3. Delegation der Vertretungsbefugnis;109
4.2.4;4. Vertretung der Länder durch die Gemeinsame Konferenz der Kultus- und Finanzminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland;111
4.2.5;5. Besonderheiten interner Willensbildung vor dem Abschluß von Verwaltungsabkommen;112
4.2.6;6. Überschreitung der Vertretungsmacht. Mängel interner Willensbildung;114
4.3;§ 7 Das Inkrafttreten des Verwaltungsabkommens, die Inkraftsetzung seiner Vorschriften und seine Veröffentlichung;115
4.3.1;1. Das Inkrafttreten für die Partner;115
4.3.2;2. Die Inkraftsetzung für staatliche Verwaltungsstellen und Dritte;115
4.3.3;3. Veröffentlichung und Bekanntgabe der Verwaltungsabkommen;119
4.4;§ 8 Die Beendigung von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen;123
4.4.1;1. Erfüllung und Zweckerledigung;123
4.4.2;2. Kündigung;124
4.4.3;3. Befristung und auflösende Bedingung;125
4.4.4;4. Vertragliche Aufhebung;126
4.4.5;5. Veränderung der Umstände;126
4.4.6;6. Beendigung durch Gesetz;126
4.4.6.1;a) Stellungnahmen in Literatur und Rechtsprechung;127
4.4.6.2;b) Vorrang des Gesetzes. Vertragswidrige Gesetze;128
5;Dritter Abschnitt: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern und ihre Grenzen;132
5.1;§ 9 Allgemeine Zulässigkeit von Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern;132
5.1.1;1. Möglichkeiten bundesverfassungsrechtlicher Kooperations- und Koordinationsformen und -mittel;132
5.1.2;2. Positives Verfassungsrecht und Bund-Länder-Abkommen;133
5.1.3;3. Historischer Rückblick und rechtsvergleichender Überblick;134
5.1.4;4. Zulässigkeitsgründe aus der bundesstaatlichen Staatsordnung;135
5.1.5;5. Die Gleichordnung der Partner;136
5.1.6;6. Zusammenfassung;138
5.2;§ 10 Pflichtabkommen zwischen Bund und Ländern;139
5.2.1;1. Fragestellung;139
5.2.2;2. Abschlußpflicht aus dem Grundsatz der Bundestreue;139
5.2.3;3. Abschlußpflicht für den Bund aufgrund der rechtlichen Gleichstellung der Länder;142
5.2.4;4. Abschlußpflicht aus dem Homogenitätsgebot;143
5.2.5;5. Abschlußpflicht aufgrund Art. 3 Abs. 1 GG;143
5.2.6;6. Abschlußpflicht aus Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG;144
5.2.7;7. Gesetzliche Pflichtabkommen;145
5.2.8;8. Motive für die Versuche, die Freiwilligkeit des Vertragschlusses zu einer Pflichtigkeit zu verstärken;145
5.3;§ 11 Methodische und interpretatorische Grundsätze und Bedenken für eine Bestimmung von Zulässigkeitsgrenzen bei Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern;148
5.3.1;1. Bestimmung allgemeiner Zulässigkeits- und Unzulässigkeitsbereiche;148
5.3.1.1;a) Bisherige Beschreibungsversuche für positive oder negative Zulässigkeitsbereiche;148
5.3.1.2;b) Kritik dieser Beschreibungsversuche;149
5.3.2;2. Eigene Methode der Zulässigkeitsprüfung;150
5.3.3;3. Zulässigkeitsprüfung und Verfassungsinterpretation;151
5.3.4;4. Kritik einer Zulässigkeitsprüfung an Hand verfassungspolitischer Programmbegriffe oder verfassungshistorischer Leitbilder;155
5.3.5;5. Verfassungspolitische Erwägungen für eine Einschränkung der Vertragspraxis;159
5.4;§ 12 Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern;165
5.4.1;1. Verfassungsändernde, -ergänzende, -erweiternde, -aufhebende und -suspendierende Verwaltungsabkommen;165
5.4.2;2. Verfassungslückenfüllende Verwaltungsabkommen;166
5.4.3;3. Verfassungskonkretisierende Verwaltungsabkommen;167
5.4.4;4. Verfassungsinterpretierende Verwaltungsabkommen;168
5.5;§ 13 Zulässigkeitsprobleme im Verhältnis von Verwaltungsabkommen und Gesetz;170
5.5.1;1. Vorbemerkung zum Verhältsnis von Gesetz und Verwaltungsabkommen;170
5.5.2;2. Der Vorrang des Gesetzes als Zulässigkeitsgrenze;171
5.5.2.1;a) Gesetzeswidersprechende Verwaltungsabkommen;171
5.5.2.2;b) Gesetzesdurchführende und ermessensbeschränkende Verwaltungsabkommen;173
5.5.2.3;c) Gesetzesinterpretierende Verwaltungsabkommen;175
5.5.3;3. Allgemeinheit des Gesetzes und Verwaltungsabkommen;176
5.6;§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen;178
5.6.1;1. Vorkommen. Begriff;178
5.6.2;2. Häufigkeit und Wichtigkeit der Übertragungsabkommen;178
5.6.3;3. Umdeutung von Übertragungs- in Vergleichs- oder Interpretationsabkommen;179
5.6.4;4. Beispiele für Übertragungsabkommen;181
5.6.5;5. Intensitätsstufen der Übertragung;182
5.6.5.1;a) Übertragung quoad substantiam;183
5.6.5.2;b) Übertragung quoad usum;184
5.6.6;6. Rechtsstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen;184
5.6.7;7. Bundesstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen;187
5.6.7.1;a) Grundsatz der Eigenwahrnehmung bundesstaatlicher Zuständigkeiten;187
5.6.7.2;b) Geschlossenheit der bundesstaatlichen Verwaltungstypen;191
5.6.8;8. Vertragliche Zuständigkeitsübertragungen zur Wahrnehmung in fremdem Namen;194
5.6.9;9. Verwaltungsabkommen zur Einrichtung einer Bundesauftragsverwaltung;197
5.6.10;10. Verwaltungsabkommen, die Gesetzgebungszuständigkeiten und Zuständigkeiten der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten betreffen;199
5.6.10.1;a) „Paktierte Gesetzgebung";199
5.6.10.2;b) Vertragliche Bindung des Gesetzesinitiativrechts;200
5.6.10.3;c) Ausschluß des Gesetzgebungsbedürfnisses im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG durch Verwaltungsabkommen;203
5.7;§ 15 Vertraglich begründete Mischverwaltung und Ingerenzrechte;206
5.7.1;1. Überblick;206
5.7.2;2. Bundesstaatliche Ingerenzen;206
5.7.3;3. Vertragsbegründete Ingerenzrechte des Bundes auf die Landesverwaltung;209
5.7.3.1;a) Selbstbeschränkungsfreiheit der Länder;209
5.7.3.2;b) Die Abkommen über die Besatzungslastenverwaltung;209
5.7.3.3;c) Die Abkommen über die Bereitschaftspolizeien der Länder;212
5.7.3.4;d) Der Verfügungsspielraum der Länder über Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit ihrer Verwaltungsführung;213
5.7.3.5;e) Möglichkeiten zulässiger Einflußnahme des Bundes auf die Landesverwaltung aufgrund von Abkommen;215
5.7.4;4. Vertragsbegründete Ingerenzrechte der Länder auf die Bundesverwaltung;217
5.7.5;5. Vereinbarte Verwaltungsvorschriften und -richtlinien;220
5.7.6;6. Vereinbarte Mitwirkung bei der Beamtenbestellung;223
5.8;§ 16 Vertraglich begründete Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation von Bund und Ländern;226
5.8.1;1. Arten vertraglich begründeter, institutionalisierter Gemeinschaftsverwaltung;226
5.8.2;2. Bestandsaufnahme der institutionalisierten Bund-Länder-Beteiligungsverwaltung;228
5.8.3;3. Institutionelle Einordnung verdeckter Gemeinschaftseinrichtungen;230
5.8.4;4. Stellungnahmen der Literatur. Kritik;231
5.8.5;5. Funktionelle Umdeutung institutionalisierter Beteiligungsverwaltung;233
5.8.6;6. Zulässigkeitsschranken einer Beteiligungsverwaltung;235
5.8.7;7. Verkürzung der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive;236
5.8.8;8. Vereinbarte Gemeinschaftsorganisation;238
5.8.9;9. Umgliederung einzelstaatlicher Verwaltungseinheiten;239
5.9;§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder aufgrund von Verwaltungsabkommen;240
5.9.1;1. Vorbemerkung;240
5.9.2;2. Bestandsaufnahme;240
5.9.2.1;a) Allgemein eingrenzende Charakteristika echter Gemeinschaftseinrichtungen;240
5.9.2.2;b) Übersicht über bestehende Gemeinschaftseinrichtungen;241
5.9.2.3;c) Kriterien für eine institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit der bisherigen Einrichtungen;248
5.9.2.4;d) Delegiertenkonferenzen;249
5.9.3;3. Verfassungsrechtliche Fragestellungen;250
5.9.4;4. Verwaltungsabkommen als vertraglicher Gemeinschaftsorganisationsakt im Bundesstaatsrecht;251
5.9.5;5. Zulässigkeitsbeschränkungen durch Gesetzesvorbehalte;255
5.9.6;6. Unvereinbarkeit öffentlicher, institutionell-organisatorisch gemeinsamer Einrichtungen mit den Ordnungsvorstellungen des Grundgesetzes;259
5.9.6.1;a) Bedeutung institutionell-organisatorischer Gemeinsamkeit: Institutionelle Neutralität oder Organisationsverbund;259
5.9.6.2;b) Vertragskooperation und Organisationskooperation;262
5.9.6.3;c) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem Wesen des Institutionell-Öffentlichen;262
5.9.6.4;d) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem organisatorischen Trennungsprinzip des Grundgesetzes;265
5.9.6.5;e) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit den an den institutionellen Status einer Einrichtung anknüpfenden Grundgesetznormen;266
5.9.6.6;f) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit landesverfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellungen;269
5.9.6.7;g) Zwischenergebnis;270
5.9.7;7. Vergemeinschaftung von Aufgaben und Befugnissen des Bundes und der Länder in Gemeinschaftseinrichtungen;270
5.9.7.1;a) Bedenken gegen eine Auf gabenübertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen;270
5.9.7.2;b) Insbesondere: Gemeinschaftsregierung, Kulturräte;274
5.9.8;8. Demokratiegebot und parlamentarische Kontrolle;278
5.9.8.1;a) Demokratische Legitimität von Gemeinschaftseinrichtungen;278
5.9.8.2;b) Parlamentarische Kontrolle der Organtätigkeit;279
5.9.9;9. Ergebnis;283
6;Vierter Abschnitt: Vertragsdurchsetzung und Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten;284
6.1;§ 18 Außergerichtliche Vertragsdurchsetzung;284
6.1.1;1. Vorbemerkung;284
6.1.2;2. Bundesaufsicht und Bundeszwang als Durchsetzungsmittel;284
6.1.2.1;a) Bundesaufsicht;284
6.1.2.2;b) Bundeszwang;285
6.1.3;3. Bundesaufsicht und Bundeszwang zur Durchsetzung abkommensparalleler Verfassungs- oder Bundesrechtspflichten;286
6.2;§ 19 Der Rechtsweg zu den staatlichen Gerichten bei Abkommensstreitigkeiten;288
6.2.1;1. Inzidentkontrolle, Organstreitigkeiten;288
6.2.2;2. Historische Vorbilder;289
6.2.3;3. Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts;289
6.2.3.1;a) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG;289
6.2.3.2;b) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG;289
6.2.3.3;c) Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO;290
6.2.3.4;d) Zuständigkeiten für typische Abkommensstreitigkeiten;291
6.3;§ 20 Vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit;292
6.3.1;1. Der Schiedsvertrag über die Regelung von Abkommensstreitigkeiten aus dem Abkommen über das Polizei-Institut Hiltrup;292
6.3.2;2. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts;292
6.3.3;3. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts;293
7;Zusammenfassende und abschließende Bemerkungen;296
8;Anhang: Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen;300
9;Literaturverzeichnis;344
10;Sachverzeichnis;368