Kindler Zur Steuerungskraft der Raumordnungsplanung

Am Beispiel akzeptanzrelevanter Konflikte der Windenergieplanung
1. Auflage 2018
ISBN: 978-3-8452-9140-6
Verlag: Nomos
Format: PDF
Kopierschutz: Adobe DRM (»Systemvoraussetzungen)

E-Book, Deutsch, Band 34, 418 Seiten, Format (B × H): 153 mm x 227 mm

Reihe: Leipziger Schriften zum Umwelt- und Planungsrecht

Der thematische Zugriff, Festlegungsinhalte und -intensitäten der Raumordnungsplanung haben sich in den letzten Jahren spürbar ausgeweitet. Die Raumordnungsplanung kann mittlerweile unmittelbar auf die Bebaubarkeit eines Grundstückes einwirken und über die Un-/Zulässigkeit eines raumbedeutsamen Außenbereichsvorhabens bestimmen. Das führt nicht nur zu Abgrenzungsfragen innerhalb der Gesamtplanung, sondern rückt auch das Eigentumsgrundrecht und dessen verfassungsrechtliche Anforderung in den Mittelpunkt der Betrachtung. Notwendig werden hinreichende Planungsermächtigungen.
Die Windenergienutzung und ihre Akzeptanzkonflikte sind Motoren der Intensivierung des raumordnerischen Steuerungszugriffs. Dabei ist Akzeptanz ein schillernder Begriff, der bislang nicht rechtswissenschaftlich eingeordnet ist. Am Beispiel akzeptanzrelevanter Konflikte werden das Modell raumordnerischer Standortplanung und die(verfassungsrechtlichen) Grenzen bei darüberhinausgehenden Festlegungen gezeigt.

Autoren/Hrsg.

Kindler, Lars

Fachgebiete

• Rechtswissenschaften Öffentliches Recht Kommunal- und Baurecht Raumordnung, Städtebau, Wohnungsbaurecht
• Rechtswissenschaften Öffentliches Recht Energierecht

Inhaltsverzeichnis

1;Cover;1
2; Einführung;23
2.1; A. Thematische Hinführung;23
2.2; B. Gang der Untersuchung;26
3; 1. Kapitel: Akzeptanzverständnis und akzeptanzrelevante Konflikte der Windenergienutzung;33
3.1; A. Akzeptanzverständnis;34
3.1.1; I. Nutzung des Akzeptanzbegriffes bei Gesetzes- und Planvorhaben;34
3.1.2; II. Akzeptanz für erneuerbare Energien in Deutschland;38
3.1.3; III. Akzeptanz im Dreieck zwischen Akzeptanzobjekt, -subjekt und -kontext;42
3.1.4; IV. Akzeptanz als die Hinnahme von Entscheidungen;45
3.1.5; V. Akzeptanz als variable Größe;48
3.1.6; VI. Zwischenergebnis: Akzeptanzverständnis;51
3.2; B. Einflussfaktoren auf die lokale Akzeptanz;51
3.2.1; I. Anlagenbezogene Faktoren;52
3.2.1.1; 1. Typische Konfliktfelder bei der Projektierung von Windenergieanlagen;53
3.2.1.1.1; 1.1 Beeinträchtigungen von Individualgütern;53
3.2.1.1.1.1; 1.1.1 Lärmbelastung;53
3.2.1.1.1.2; 1.1.2 Tieffrequenter Schall;58
3.2.1.1.1.3; 1.1.3 Schattenwurf;60
3.2.1.1.1.4; 1.1.4 „Optisch bedrängende Wirkung“;62
3.2.1.1.1.5; 1.1.5 Sonstige individuelle Beeinträchtigungen;64
3.2.1.1.1.6; 1.1.6 Befürchtung sinkender Grundstückswerte;67
3.2.1.1.2; 1.2 Beeinträchtigung von Kollektivgütern;67
3.2.1.1.2.1; 1.2.1 Beeinträchtigung des Landschaftsbildes;67
3.2.1.1.2.2; 1.2.2 Beeinträchtigung durch die Befeuerung der Anlagen;74
3.2.1.1.2.3; 1.2.3 Befürchtete Auswirkung auf den Tourismus;76
3.2.1.1.2.4; 1.2.4 Beeinträchtigung des Habitat- und Artenschutzes;78
3.2.1.1.2.5; 1.2.5 Windenergie im Wald;84
3.2.1.1.2.6; 1.2.6 Kosten und Effizienz der Anlage;85
3.2.1.1.2.7; 1.2.7 Flugsicherheit;86
3.2.1.1.2.8; 1.2.8 Wetterradar;88
3.2.1.1.2.9; 1.2.9 Rundfunk und privater Mobilfunk;91
3.2.1.2; 2. Nutzen von Windenergieanlagen;92
3.2.1.2.1; 2.1 Gemeinschaftsnutzen;92
3.2.1.2.2; 2.2 Einzelnutzen;95
3.2.1.2.2.1; 2.2.1 Unterschiedliche Ausgestaltung;96
3.2.1.2.2.2; 2.2.2 Insbesondere: Einfluss finanzieller Beteiligung auf die Akzeptanz;98
3.2.1.3; 3. Verteilung der Vor- und Nachteile: Auseinanderfallen der generellen und lokalen Ebene;102
3.2.2; II. Verfahrensbezogene Faktoren;103
3.2.2.1; 1. Information der Bürger;107
3.2.2.2; 2. Informationsgrundlage schaffen;109
3.2.2.3; 3. Partizipation;110
3.2.2.4; 4. Dritte zur Konfliktverarbeitung;114
3.2.2.5; 5. Informelles Verfahren;115
3.2.2.6; 6. Prognoseentscheidung: Auseinanderfallen von Erwartungen und eintretenden Nachteilen;116
3.2.3; III. Beteiligtenbezogene Faktoren;116
3.3; C. Zwischenergebnisse;118
3.3.1; I. Akzeptanzverständnis;118
3.3.2; II. Akzeptanzfaktoren und Konflikte;118
3.3.3; III. Ziele der Akzeptanzgewinnung;119
3.3.4; IV. Überwindung des NIMBY-Ansatzes;120
3.3.5; V. Lösungsansätze und weiteres Prüfprogramm;121
3.3.5.1; 1. Standortentscheidung durch die Planung;121
3.3.5.2; 2. Materielle Vorgaben zur Gestaltung der Windenergienutzung;124
3.3.5.3; 3. Verfahrensbezogene Lösungsansätze;125
4; 2. Kapitel: Planerische Standortsteuerung von Windenergieanlagen durch die Raumordnungsplanung;127
4.1; A. Entwicklung der Gesetzeslage zur planerischen Steuerung der Windenergienutzung;127
4.2; B. Die planerische Standortsteuerung;130
4.2.1; I. Instrumente raumordnerischer Standortsteuerung;131
4.2.1.1; 1. Ziele der Raumordnung;131
4.2.1.2; 2. Grundsätze der Raumordnung;134
4.2.1.3; 3. Gebietsfestlegungen;135
4.2.2; II. Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen und Akzeptanzeffekten;138
4.2.2.1; 1. Windenergieanlagen als raumbedeutsame Vorhaben;142
4.2.2.2; 2. Raumbedeutsamkeit von Akzeptanzeffekten;145
4.2.3; III. Negativausweisung des § 35 Abs. 3 S. 2 1. HS BauGB;149
4.2.4; IV. Positivausweisung des § 35 Abs. 3 S. 2 2. HS BauGB;150
4.2.5; V. Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB;151
4.2.5.1; 1. Schlüssiges planerisches Gesamtkonzept;152
4.2.5.1.1; 1.1 Anforderungen an den Planungsablauf;153
4.2.5.1.2; 1.2 Kritik an zwingender Festschreibung des Planungsablaufs;158
4.2.5.1.3; 1.3 Unklare Differenzierung harter und weicher Tabuzonen;160
4.2.5.1.4; 1.4 Typisierungsbefugnis für Plangeber;164
4.2.5.1.5; 1.5 Anstoß für die Rechtsprechung;167
4.2.5.1.6; 1.6 „Windenergieplanungssicherungsgesetz“ – erste legislative Reaktion;170
4.2.5.1.6.1; 1.6.1 Neuregelung;170
4.2.5.1.6.2; 1.6.2 Rechtliche Bedenken;171
4.2.5.2; 2. In substanzieller Weise Raum schaffen;173
4.2.5.2.1; 2.1 Keine Feigenblattausweisung;173
4.2.5.2.1.1; 2.1.1 Vergleichsgröße;174
4.2.5.2.1.2; 2.1.2 Quantitativer Maßstab;178
4.2.5.2.1.2.1; a) Gesetzliche und politische Mengenvorgaben;179
4.2.5.2.1.2.2; b) Planerische Mengenvorgaben;182
4.2.5.2.1.2.3; c) Insbesondere: Zur Zulässigkeit planerischer Mengenvorgaben;184
4.2.5.2.1.2.4; d) Zwischenergebnis;186
4.2.5.2.2; 2.2 Keine Alibiplanung;186
4.2.5.3; 3. Festlegungsmöglichkeiten;187
4.2.5.4; 4. Einfluss der Landesplanungsgesetze auf die Standortsteuerung;189
4.2.5.4.1; 4.1 Landesregelungen zu Gebietsfestlegungen;189
4.2.5.4.1.1; 4.1.1 Insbesondere: Entwicklung in Baden-Württemberg;191
4.2.5.4.1.2; 4.1.2 Vorteile einer Steuerung auf der Ebene der Raumordnungsplanung;193
4.2.5.4.2; 4.2 Landesöffnungsklausel und Abstandsanweisung durch Landesgesetzgeber;194
4.2.5.4.2.1; 4.2.1 Bayerische Regelung;195
4.2.5.4.2.2; 4.2.2 Kritik an der Landesöffnungsklausel;197
4.2.5.4.2.2.1; a) Eingriff in Art. 14 GG;198
4.2.5.4.2.2.2; b) Eingriff in die kommunale Planungshoheit;200
4.2.5.4.2.2.3; c) Gleichbehandlungsgebot;202
4.2.5.4.2.2.4; d) Sonstige Vorbringen;203
4.2.5.4.2.3; 4.2.3 Auswirkung auf die Einordnung als harte und weiche Tabuzonen;205
4.2.5.4.2.4; 4.2.4 Auswirkung auf das Substanzkriterium;206
4.2.5.4.2.5; 4.2.5 Auswirkung auf die Akzeptanz und den Windenergieanlagenausbau;208
4.2.5.5; 5. „In-der-Regel“;210
4.2.5.6; 6. „Weiße Flächen“;212
4.2.6; VI. Zusammenfassende Thesen;213
4.2.6.1; 1. Gesamträumliches Plankonzept;214
4.2.6.2; 2. Substanzkriterium;215
5; 3. Kapitel: Steuerungskraft der Raumordnungsplanung;217
5.1; A. Bedürfnis für die Bestimmung der Steuerungskraft der Raumordnungsplanung;217
5.1.1; I. Strukturelle Veränderungen der Raumordnungsplanung;217
5.1.1.1; 1. Steuerung des Einzelhandels;221
5.1.1.2; 2. Projektbezogene Raumordnungsplanung;224
5.1.1.3; 3. Akzeptanzbezogene Festlegungen der Raumordnungsplanung;225
5.1.2; II. Spannungsverhältnis innerhalb der Raumplanung;225
5.2; B. Vorgaben für die Steuerungskraft der Raumordnungsplanung;227
5.2.1; I. Verfassungsrechtliche Vorgaben;228
5.2.1.1; 1. Verfassungsrechtliche Kompetenzzuweisung;228
5.2.1.1.1; 1.1 Raumordnung – die Ordnung von Raumnutzungen und Raumfunktionen;229
5.2.1.1.1.1; 1.1.1 Ausübung der Gesetzgebungskompetenz;232
5.2.1.1.1.2; 1.1.2 Konkurrierende und Abweichungskompetenz der Raumordnung;233
5.2.1.1.2; 1.2 Abgrenzung zum Bodenrecht;238
5.2.1.1.2.1; 1.2.1 Der bodenrechtliche Durchgriff;238
5.2.1.1.2.2; 1.2.2 Vollständige Ausschöpfung des planungsrechtlichen Bodenrechts;241
5.2.1.1.3; 1.3 Abgrenzung zur Fachplanung und Vorhabenzulassung;242
5.2.1.1.4; 1.4 Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Raumplanungsarchitektur;248
5.2.1.1.5; 1.5 Unterscheidung zweier Ebenen;252
5.2.1.2; 2. Art. 28 Abs. 2 GG – kommunale Selbstverwaltung;255
5.2.1.2.1; 2.1 Bedeutung der kommunalen Planungshoheit;255
5.2.1.2.2; 2.2 Eingriffe in die kommunale Planungshoheit;257
5.2.1.2.3; 2.3 Klassische Ermächtigungssituation der Raumordnungsplanung;258
5.2.1.2.3.1; 2.3.1 Geringere Dichte der Planungsermächtigung erforderlich;259
5.2.1.2.3.2; 2.3.2 Klassische Ermächtigungssituation in ROG und LPlG;261
5.2.1.2.4; 2.4 Überörtliches Interesse;262
5.2.1.2.4.1; 2.4.1 Verhältnismäßiger Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung;263
5.2.1.2.4.1.1; a) Legitimer Zweck und Geeignetheit;265
5.2.1.2.4.1.2; b) Erforderlichkeit;266
5.2.1.2.4.1.3; c) Angemessenheit;269
5.2.1.2.4.2; 2.4.2 „Mitgezogene Festlegungen“ der Rechtsprechung;271
5.2.1.2.4.3; 2.4.3 Gestaltungsbereiche für die kommunale Planung;272
5.2.1.3; 3. Qualifizierte Planungsermächtigung;274
5.2.1.3.1; 3.1 Vorgabenintensität der Planungsermächtigung;275
5.2.1.3.2; 3.2 Zuwachs an Steuerungskraft, Verbindlichkeit und Außenwirkung raumordnerischer Festlegungen;277
5.2.1.3.3; 3.3 Forderung nach qualifizierten Planungsermächtigungen;281
5.2.1.3.3.1; 3.3.1 Ermächtigungssituation des Raumordnungsgesetzes;284
5.2.1.3.3.2; 3.3.2 § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB als qualifizierte Ermächtigungsgrundlage;287
5.2.1.3.3.2.1; a) Keine weitergehende Ermächtigung aus § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB;290
5.2.1.3.3.2.1.1; aa) Wortlaut;290
5.2.1.3.3.2.1.2; bb) Systematik;291
5.2.1.3.3.2.1.3; cc) Gesetzgebungshistorie;291
5.2.1.3.3.2.1.4; dd) Telos;292
5.2.1.3.3.2.1.5; ee) Rechtsprechung;293
5.2.1.3.3.2.1.6; ff) Zwischenergebnis;294
5.2.1.3.3.3; 3.3.3 Zu § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB;294
5.2.1.3.3.4; 3.3.4 Zwischenergebnis;295
5.2.1.3.3.5; 3.3.5 Gesetzgebungskompetenz für die Planungsermächtigung;296
5.2.1.3.3.5.1; a) Qualifizierte Planungsermächtigung: Raumordnung oder Bodenrecht;298
5.2.1.3.3.5.2; b) Keine Abweichungskompetenz für das Bodenrecht durch die „Hintertür“;303
5.2.1.3.3.6; 3.3.6 Zwischenergebnis;304
5.2.1.3.4; 3.4 Exkurs I: Anpassung an Ausweitungstendenz;305
5.2.1.3.5; 3.5 Exkurs II: Anschauungsbeispiele für die Notwendigkeit qualifizierter Ermächtigungsnomen;310
5.2.1.3.5.1; 3.5.1 Anschauungsbeispiel: Bauleitplanung;310
5.2.1.3.5.2; 3.5.2 Anschauungsbeispiel: Öffentliche Warnung;312
5.2.1.4; 4. Planerische Abwägung;314
5.2.1.4.1; 4.1 Abwägungserhebliche Belange der raumordnerischen Abwägung;316
5.2.1.4.2; 4.2 Keine Bindung des Plangebers;318
5.2.2; II. Einfachgesetzliche Vorgaben;320
5.2.2.1; 1. Aufgabe der Raumordnungsplanung;321
5.2.2.1.1; 1.1 Ordnungsfunktion;324
5.2.2.1.2; 1.2 Sicherungsfunktion;325
5.2.2.1.3; 1.3 Entwicklungsfunktion;326
5.2.2.2; 2. Aufträge der Raumordnung;327
5.2.2.3; 3. Leitvorstellung der Raumordnung;329
5.2.2.4; 4. Instrumente der Aufgabenbeschreibung;331
5.2.3; III. Zusammenfassende Thesen;332
5.2.3.1; 1. Vorgaben aus den Gesetzgebungskompetenzen;332
5.2.3.2; 2. Grenzen aus Art. 28 Abs. 2 GG;333
5.2.3.3; 3. Qualifizierte Planungsermächtigung;335
5.3; C. Konsequenzen für einzelne (akzeptanzrelevante) Festlegungen;336
5.3.1; I. Höhenbeschränkungen;336
5.3.1.1; 1. Unzulässigkeit von außenwirksamen Höhenbeschränkungen de lege lata;337
5.3.1.1.1; 1.1 Eingriffscharakter von Höhenbeschränkungen;338
5.3.1.1.2; 1.2 Keine qualifizierte Ermächtigung auf Bundesebene;339
5.3.1.1.3; 1.3 Keine landesrechtliche Ermächtigung;340
5.3.1.1.4; 1.4 Zulässigkeit von Höhenbeschränkungen de lege ferenda;341
5.3.1.2; 2. Zulässigkeit von Höhenfestbeschränkungen im tradierten Planungssystem;342
5.3.1.3; 3. Zwischenergebnis;343
5.3.2; II. Bedingungen und Befristungen (Repowering);344
5.3.2.1; 1. Repowering auf der Ebene der Raumordnungsplanung;346
5.3.2.2; 2. Bedeutung und Chancen für die Akzeptanz;347
5.3.2.3; 3. Eingriffscharakter bedingter Festlegungen;349
5.3.2.3.1; 3.1 Berücksichtigung wirtschaftlicher Interessen durch die Planung;350
5.3.2.3.2; 3.2 Der Eingriff durch Repoweringfestlegungen in den Wettbewerb;353
5.3.2.4; 4. Planerische Steuerung des Repowerings;355
5.3.2.5; 5. Zwischenergebnis;359
5.3.3; III. Aspekte finanzieller Beteiligung;359
5.3.3.1; 1. Raumbezug der finanziellen Beteiligung;360
5.3.3.1.1; 1.1 Stand der Literatur und Praxis;361
5.3.3.1.2; 1.2 Insbesondere: Gesetzesvorhaben in Mecklenburg-Vorpommern;363
5.3.3.2; 2. Kompetenz für gesellschaftsrechtlichen Ausgangspunkt;365
5.3.3.3; 3. Die planerische Absicherung;366
5.3.3.3.1; 3.1 Ermächtigungssituation für die planerische Absicherung de lege lata;367
5.3.3.3.1.1; 3.1.1 Notwendigkeit raumplanerischer Ermächtigung;367
5.3.3.3.1.2; 3.1.2 Keine Ermächtigung der Bauleitplanung;368
5.3.3.3.1.3; 3.1.3 Keine Ermächtigung der bodenrechtlichen Raumordnungsplanung;371
5.3.3.3.1.4; 3.1.4 Keine Ermächtigung für die tradierte Raumordnung;372
5.3.3.3.2; 3.2 Ermächtigungen de lege ferenda;373
5.3.3.4; 4. Weitere planerische Berücksichtigung finanzieller Beteiligung;375
5.3.3.4.1; 4.1 Eigentümerstruktur kein Abwägungsbelang;375
5.3.3.4.2; 4.2 Ansiedlungsinteresse als Abwägungsbelang;377
5.3.3.5; 5. Zwischenergebnis;378
5.3.4; IV. Sonstige fachrechtliche Vorgaben;378
6; 4. Kapitel: Schlussfolgerungen;381
6.1; A. Akzeptanz und Raumordnungsplanung;381
6.1.1; I. Akzeptanzbeschaffung nicht im Aufgabenbereich der Raumordnungsplanung;381
6.1.1.1; 1. Materielle Festlegungen aus Akzeptanzgründen;381
6.1.1.2; 2. Berücksichtigung der Akzeptanz im Rahmen der Abwägung;382
6.1.1.3; 3. Verfahrensbezogene Faktoren;383
6.1.1.4; 4. Begründung;384
6.1.1.5; 5. Lösungsansatz;387
6.1.2; II. Kompetenzielle Anbindung der Akzeptanz im Bereich der Planung;388
6.2; B. Tradierte Raumplanungsarchitektur;391
6.3; C. Neue Raumplanungsarchitektur;392
7; Literaturverzeichnis;395