Austermann / Stüer Brachflächenreaktivierung als Instrument der Stadterhaltung und nachhaltiger Innenentwicklung



1. Auflage 2011, 276 Seiten, eBook Reihe: Planungsrecht.
ISBN: 978-3-86234-905-0
Verlag: V&R unipress
Format: PDF
Kopierschutz: Wasserzeichen (»Systemvoraussetzungen)



Austermann / Stüer Brachflächenreaktivierung als Instrument der Stadterhaltung und nachhaltiger Innenentwicklung

Brachflächen wachsen. Diese Erkenntnis ist unbestritten. Bundesweit ist ein Brachflächenbestand von weit über 100.000 ha vorhanden. Diese Flächenressourcen gilt es für die künftige Siedlungsentwicklung und zum Schutz des Freiraums zu reaktivieren. Dabei stellt die Wiedernutzung von Brachflächen nicht nur neue Herausforderungen an die Raum- und Stadtplanung, sondern auch an die rechtliche Bewältigung der damit einhergehenden planungsrechtlichen und sonstigen juristischen Fragen. Christof Austermann untersucht nach einer Bestandsaufnahme zur aktuellen Verfügbarkeit von insbesondere innerstädtischen Brachflächen das bestehende Rechtsinstrumentarium zur Umwidmung dieser Areale. Daran schließen sich Handlungsempfehlungen im Umgang mit Brachflächen für die Praxis und die Erarbeitung von Gesetzgebungsvorschlägen zur Förderung der Brachflächenreaktivierung an, und auch die Interessen der Planungspraxis finden Eingang in die Arbeit.

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1;Title Page;3
2;Copyright;4
3;Inhalt;5
4;Geleitwort;13
5;Vorwort;17
6;Teil 1: Bestandsanalyse;19
6.1;Kapitel A: Einleitung, Problemaufriss, Gang der Erörterung;19
6.1.1;I. Einleitung;19
6.1.2;II. Problemdarstellung und Ziel der Arbeit;20
6.1.3;III. Gang der Erörterung;24
6.2;Kapitel B: Begriffsbestimmungen und Ausgangssituation;25
6.2.1;I. Definition und Erläuterung des Begriffs »Brachfläche«;25
6.2.1.1;1. Zeitliche Perspektiven;27
6.2.1.2;2. Ökonomische Perspektiven;28
6.2.1.3;3. Neuere Perspektiven, »weiße Brachen« oder »Drohbrachen«;28
6.2.2;II. Die Begriffe der Brachflächenreaktivierung und des Flächenrecyclings;29
6.2.3;III. Der Begriff der Konversion;31
6.2.4;IV. Die Darstellung der Siedlungs- und Verkehrsfläche;32
6.2.4.1;1. Begriff und aktuelle Daten;32
6.2.4.2;2. Siedlungs- und Verkehrsflächenausstattung pro Einwohner;34
6.2.5;V. Der Gesamtbestand an Brachflächen;35
6.2.5.1;1. Industrie- und Gewerbebrachen;38
6.2.5.2;2. Militärbrachen;39
6.2.5.3;3. Verkehrs- und Infrastrukturbrachen;42
6.3;Kapitel C: Ursachen und Hintergründe der Entstehung von Brachen und der fortschreitenden Freirauminanspruchnahme;44
6.3.1;I. Verhältnis zwischen der Brachflächenreaktivierung und dem anhaltenden Flächenverbrauch;44
6.3.2;II. Barrieren und Hindernisse für die Entwicklung von Brachen;46
6.3.2.1;1. Allgemeine demographische und städtebaulich-strukturelle Aspekte;46
6.3.2.2;2. Flächenspezifische Aspekte;53
6.3.3;III. Handelnde Akteure;60
6.3.4;IV. Die Brachflächenreaktivierung in der öffentlichen Wahrnehmung;61
6.3.4.1;1. Organisations- und Imageprobleme;62
6.3.4.2;2. Ansätze zum Wandel der Problemwahrnehmung;63
6.4;Kapitel D: Chancen und Potenziale der Revitalisierung von Brachflächen;63
6.4.1;I. Verringerung der Flächeninanspruchnahme;64
6.4.2;II. Ersparnis von Erschließungskosten;66
6.4.3;III. Effizientere Auslastung der vorhandenen Infrastruktur;66
6.4.4;IV. Städtebauliche Aufwertung;67
6.4.5;V. Brachflächenreaktivierung als Ansatz zur Internalisierung externer Effekte;68
6.5;Kapitel E: Erfahrungen und Anregungen aus der Praxis bei der Wiedernutzung von Brachflächen;70
6.6;Kapitel F: Blick ins Ausland: Übersicht über Strategien der Brachflächenreaktivierung;72
6.6.1;I. Ausgewählte Strategien der Europäischen Union;72
6.6.2;II. Handlungsansätze anderer Staaten im Rahmen des Flächenrecyclings;75
6.6.2.1;1. Großbritannien;75
6.6.2.2;2. Frankreich;76
6.6.2.3;3. Die Vereinigten Staaten;77
6.7;Kapitel G: Schlussfolgerung;78
7;Teil 2: Rechtsanalyse;79
7.1;Kapitel A: Rechtlicher Rahmen der Brachflächenreaktivierung;79
7.1.1;I. Europarechtliche Grundlagen;79
7.1.1.1;1. Primäres Europarecht;80
7.1.1.2;2. Sekundäres Europarecht;85
7.1.2;II. Nationale verfassungsrechtliche Grundlagen;86
7.1.2.1;1. Die Staatszielbestimmung Umweltschutz nach Art. 20 a GG;87
7.1.2.2;2. Grundrechtliche Aspekte im Rahmen der Brachenreaktivierung;94
7.1.3;III. Einfluss der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG auf die Brachflächenreaktivierung;105
7.1.3.1;1. Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie;106
7.1.3.2;2. Selbstverwaltungsgarantie und bauplanungsrechtliche Verantwortung;108
7.1.3.3;3. Folgerungen für die Brachflächenreaktivierung;109
7.1.4;IV. Relevante einfachgesetzliche Grundlagen – die Bedeutung des Bundes-Bodenschutzgesetzes;111
7.2;Kapitel B: Brachflächenreaktivierung im System der Raumordnung;112
7.2.1;I. Das Raumordnungsrecht – gesetzliche Basis;113
7.2.1.1;1. Systematik und raumordnerische Grundlagen;114
7.2.1.2;2. Raumordnung durch Raumordnungs- und Regionalpläne;117
7.2.1.3;3. Landschaftsplanung;119
7.2.1.4;4. Änderungen durch das Gesetz zur Neufassung des ROG;120
7.2.2;II. Steuerungswirkung der verschiedenen Ebenen der Raumordnung zur Förderung der Brachflächenentwicklung;123
7.2.2.1;1. Aussagen des ROG zur Wiedernutzung von Flächen und zum Schutz des Freiraums;123
7.2.2.2;2. Landesrechtliche Regelungen mit Revitalisierungsbezug;126
7.2.2.3;3. Auswirkungen der Raumordnungssystematik auf das Brachflächenrecycling;127
7.3;Kapitel C: Brachflächenreaktivierung im System der Bauleitplanung und des Städtebaurechts;131
7.3.1;I. Allgemeines Städtebaurecht: Die kommunale Bauleitplanung als wichtigstes Steuerungselement zur Förderung der Brachflächenreaktivierung;131
7.3.1.1;1. Erforderlichkeit der Bauleitplanung;132
7.3.1.2;2. Flächennutzungsplanung, Hauptinhalte und Darstellungsmöglichkeiten mit Bezug zur Brachenreaktivierung;134
7.3.1.3;3. Bebauungsplanung, Hauptinhalte und Festsetzungsmöglichkeiten mit Bezug zur Brachenreaktivierung;138
7.3.1.4;4. Nachhaltigkeitsgrundsatz und Bodenschutzklausel als bauleitplanerische Leitvorstellungen;149
7.3.1.5;5. Anforderungen des Abwägungsgebotes;161
7.3.2;II. Besonderes Städtebaurecht;172
7.3.2.1;1. Brachflächenreaktivierung durch städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nach §§ 136ff. BauGB;172
7.3.2.2;2. Brachflächenreaktivierung durch städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen nach §§ 165ff. BauGB;176
7.3.2.3;3. Stadtumbaumaßnahmen, §§ 171 a bis 171 d BauGB;181
7.3.2.4;4. Private Initiativen zur Stadtentwicklung, § 171 f BauGB;186
7.3.3;III. Kooperatives Städtebaurecht;190
7.3.3.1;1. Die Vorteile vertraglicher Regelungen;191
7.3.3.2;2. Anwendungsbereich und Funktion städtebaulicher Verträge nach § 11 BauGB;192
7.3.3.3;3. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan nach § 12 BauGB;196
7.4;Kapitel D: Informelle und informatorische Ansätze zur Revitalisierung von Brachflächen;198
7.4.1;I. Qualität informeller städtebaulicher Planungen;198
7.4.2;II. Aufstellung und Rechtswirkungen städtebaulicher Entwicklungskonzepte;200
7.4.3;III. Brachflächenreaktivierung durch Information;202
8;Teil 3: Handlungsempfehlungen zur Effektivierung des Gegenstandes der Brachflächenreaktivierung;205
8.1;Kapitel A: Empfehlungen im Umgang mit Brachflächen für die Praxis;206
8.1.1;I. Nutzung des kooperativen Städtebaurechts – Brachflächenreaktivierung durch Kooperation von Kommune und Privaten;206
8.1.2;II. Vorteile informellen Handelns in der Praxis – informelle Planungskonzepte und ihr Einfluss auf die Brachflächenreaktivierung;208
8.1.3;III. Vorteile der Durchführung von Moderationsverfahren zwischen den beteiligten Akteuren;211
8.1.4;IV. Behördenengineering – Koordinierung und Bündelung von Verwaltungsverfahren;213
8.1.5;V. Konsequente Anwendung vorhandener Rechtsinstrumente;214
8.1.5.1;1. Baurecht auf Zeit als Instrument der Brachflächenreaktivierung;214
8.1.5.2;2. Bewusste Nutzung der Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 BauGB;217
8.1.5.3;3. Kombination des vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 BauGB mit dem beschleunigten Aufstellungsverfahren nach § 13 a BauGB;218
8.1.5.4;4. Vom Bauland- zum Brachflächenkataster;219
8.1.6;VI. Effektive Nutzung von öffentlichen Finanzhilfen und Förderprogrammen;220
8.1.6.1;1. Nutzung direkter Finanzhilfen und kreditorientierter Förderinstrumente;221
8.1.6.2;2. Öffentliche Förderung von Zwischennutzungen;222
8.1.7;VII. Handlungsgerüst für den Prozess der Brachflächenentwicklung;223
8.2;Kapitel B: Gesetzgebungsvorschläge zur Förderung der Brachflächenreaktivierung;225
8.2.1;I. Brachflächenreaktivierung als Ziel der Raumordnung;225
8.2.2;II. Reformvorschläge zu Gunsten der Brachflächenreaktivierung auf der Ebene der kommunalen Bauleitplanung;229
8.2.2.1;1. Anpassung der Bodenschutzklausel – Etablierung einer Reaktivierungspflicht innerhalb der gemeindlichen Bauleitplanung;230
8.2.2.2;2. Anpassung der Regelungen zum Bebauungsplan der Innenentwicklung nach § 13 a BauGB;232
8.2.2.3;3. Anpassung der Umweltprüfung zum Zweck der Brachflächenrevitalisierung;244
8.2.3;III. Änderung finanzpolitischer Rahmenbedingungen – Reform der Grundsteuer;250
8.2.3.1;1. Reformvorschläge im Hinblick auf eine effiziente Flächennutzung;250
8.2.3.2;2. Etablierung eines zonierten Satzungsrechts für die Kommunen;252
9;Teil 4: Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen;255
9.1;Thesen zu Teil 1;255
9.2;Thesen zu Teil 2;256
9.3;Thesen zu Teil 3;257
10;Anhang: Praxisumfrage;259
11;Literaturverzeichnis;263


Teil 3: Handlungsempfehlungen zur Effektivierung des Gegenstandes der Brachflächenreaktivierung (S. 205-206)

Die vorhergehende Untersuchung hat gezeigt, dass sowohl vor dem Hintergrund des Bestandes an Brachflächen und der noch zu erwartenden Zunahme dieser Flächenkategorie als auch hinsichtlich der rechtlichen und tatsächlichen Bewältigung dieses Phänomens Handlungsbedarf besteht. Zum Gegenstand des Flächenrecyclings kann festgestellt werden, dass die Revitalisierung bereits genutzter Flächen in zunehmendem Umfang in Gesetze und Programme Eingang gefunden hat.

Zwar werden die in der Revitalisierung von Brachflächen liegenden Entwicklungsmöglichkeiten bereits in einer Reihe von Normen des Bundesgesetzgebers genannt, die Steuerungswirkung dieser Normen stellt sich bis jetzt jedoch nur als begrenzt dar. Ebenso lässt sich hinter der Aufnahme des Gegenstandes der Brachflächenreaktivierung in Gesetze und Verordnungen nicht immer eine einheitliche Strategie des Gesetzgebers erkennen.

Im Folgenden werden verschiedene Möglichkeiten aufgezeigt, wie die Wiedernutzung brachliegender Flächen im Bereich der praktischen Umsetzung von Revitalisierungsprojekten effektiv und zielgerichtet erfolgen kann, wie die Brachflächenrevitalisierung innerhalb des Planungsrechts verbindlichen Charakter erhalten kann und wie durch gezielte finanzielle Förderung Restriktionen bei der Umnutzung von Brachen überwunden werden können.

Die zu diesem Zweck erarbeiteten Handlungsempfehlungen richten sich in einem ersten Teil an die mit der Revitalisierung von Brachen befasste Praxis. In einem weiteren Abschnitt werden konkrete gesetzliche Regelungen vorgestellt, die einen Beitrag zu einer gelingenden Brachflächenreaktivierung leisten können.

Kapitel A: Empfehlungen im Umgang mit Brachflächen für die Praxis

I. Nutzung des kooperativen Städtebaurechts – Brachflächenreaktivierung durch Kooperation von Kommune und Privaten

Die Verwendung von Public-Private-Partnership-Modellen im Bereich der Brachflächenreaktivierung ist in der Praxis ein erprobtes Modell für die Revitalisierung von Brachflächenstandorten. Einer der Hauptgründe für die Durchführung von Kooperationen zwischen öffentlicher Hand und Privaten im Bereich des Städtebaus bildet die Finanzkraft privater Investoren, durch die die Kommune die Umsetzung städtebaulicher Projekte trotz fehlender kommunaler Finanzmittel erreichen kann.

Auf dem Gebiet der Brachflächenreaktivierung bietet sich die Kooperation von Gemeinde und Investor aus weiteren Gründen an. Ein Hauptgrund bildet die Einzelfallbezogenheit der Planung. Durch die weitgehenden vertraglichen Gestaltungsmöglichkeiten städtebaulicher Verträge kann der Prozess der Entwicklung eines Brachenstandortes für den jeweiligen Einzelfall fixiert werden. Auf dieseWeise sind vertragliche Regelungen zwischen dem Vorhabenträger und der Gemeinde geeignet, Projekten zur Umsetzung zu verhelfen, die ohne diesen Weg auf erhebliche Realisierungsprobleme stoßen würden. Gerade bei derWiedernutzung von Brachen hat jeweils im Einzelfall die Erarbeitung eines Nutzungskonzepts zu erfolgen.

Dabei bieten Public-Private- Partnership-Modelle die Gelegenheit, jeweils individuell auf bestimmte in der Fläche liegenden Restriktionen reagieren zu können. Dafür bildet das kooperative Städtebaurecht der §§ 11 ff. BauGB die Grundlage. Ein entscheidender Vorteil beim Abschluss eines städtebaulichen Vertrages oder bei der Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans ist die Möglichkeit, Investoren oder Eigentümer bereits in einer frühen Planungsphase bei der Bewältigung von Planungs- oder Finanzierungsschwierigkeiten einzubinden.


Austermann, Christof
Ass. jur. Dr. Christof Austermann hat von 2002 bis 2007 Rechtswissenschaften an der Universität Osnabrück studiert. Seinen juristischen Vorbereitungsdienst absolvierte er am OLG Oldenburg, unter anderem mit Stationen in Münster und Hannover. Derzeit ist er als Unternehmensjurist tätig.

Stüer, Bernhard
Rechtsanwalt und Notar Professor Dr. Bernhard Stüer ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Honorarprofessor an der Universität Osnabrück, Richter am Anwaltsgerichtshof NRW und Lehrbeauftragter an der Westfälischen Verwaltungs- und Wirtschaftsakademie in Münster.


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